L’initiative des lois en droit constitutionnel américain et français

Aux États-Unis, en France,en Côte d’ivoire et d’autres démocraties de notre monde, la loi existe en tant qu’instrument nécessaire de l’administration pour instaurer des mécanismes propres à la bonne marche de la Cité. Réaliser un programme politique par l’élaboration de normes juridiques, après avoir gagné les élections, c’est penser à prendre des initiatives législatives.

Crédit Photo: Senat.fr

Dans le cadre de ce travail, on va vous présenter une étude comparative sur l’initiative législative à travers une méthode comparative. Nous nous concentrons spécifiquement sur la France, la Côte-d’Ivoire et les Etats-Unis.

La Loi est le vecteur essentiel qui matérialise les promesses des dirigeants politiques dans le cadre de l’action administrative. Son initiative est l’acte qui donne le ton à la procédure législative, durant laquelle interviennent divers acteurs : le gouvernement, le parlement et la société civile. Ce qui nous permet de catégoriser l’initiative législative en deux branches : d’une part, une initiative institutionnelle (I) et d’autre part, une initiative citoyenne (II). 

Initiative institutionnelle

L’initiative institutionnelle est comprise à travers les deux pouvoirs politiques incarnant la souveraineté nationale : à savoir l’initiative législative de l’exécutif et l’initiative législative parlementaire.

Les institutions jouent un rôle très intéressant dans l’initiative des lois. Expression de la volonté générale d’après Rousseau, la loi constitue le socle sur lequel repose l’action politique des gouvernants. En démocratie, le peuple accorde à ses représentants la compétence et le pouvoir de faire des lois.

La phase de l’initiative législative institutionnelle appartient, dans la plupart des pays ayant une Constitution reconnaissant la séparation des pouvoirs, au gouvernement ou au parlement. Car, ces deux institutions détiennent le pouvoir d’entreprendre « des affaires législatives » au nom de la Nation.

Aux Etats-Unis, l’exécutif ne dispose d’aucune initiative législative, aux termes de l’article I section I dédié au pouvoir législatif de la Constitution, adoptée en 1787.

« Tous les pouvoirs législatifs accordés par cette Constitution seront attribués à un Congrès des ÉtatsUnis, qui sera composé d’un Sénat et d’une Chambre des représentants. » La « clause d’investiture » accorde toute l’autorité législative de l’État au Congrès.

Donc, les lois ne peuvent formellement initiées que par les membres du Congrès. Cela n’empêche toutefois que l’exécutif puisse contribuer à la préparation de textes législatifs.

La Constitution, en son article II section 3 dispose que « le président informera le congrès, de temps à autre, de l’état de l’union, et recommandera à son attention telles mesures qu’il estimera nécessaires et opportunes ». « Recommander des mesures » peut être analysé ici comme un tempérament apporté au monopole du Congrès sur l’initiative législative. Ainsi, ne serait-il pas trop d’avancer que le Président des Etats-Unis revêt d’un rôle implicite dans l’initiative législative.

Dans tous les cas, une fois déposé au congrès, le processus législatif ne distingue plus entre les projets de lois issus de l’exécutif et ceux du Congrès.

Deux institutions encadrent les initiatives législatives qui émanent de l’exécutif : le bureau de gestion et du budget et le bureau exécutif du président.

  1. Initiative gouvernementale par le processus OMB (office of management and budget)

Les agences exécutives et les départements ministériels sont obligés de soumettre un menu législatif annuel lorsqu’ils effectuent leur demande de budget. Dans ce plan de travail législatif doivent être inclus la description des projets de loi envisagés ; la liste des lois relatives à une agence ; le coût et l’augmentation des effectifs qui découlent de chacune des propositions législatives ; tout projet de loi don l’importance mérite une mention dans l’événement annuel du discours sur l’Etat de l’Union du Président devant le congrès.Ce plan de travail législatif va devoir subir l’approbation centrale de l’OMB.

Lorsqu’un organisme de l’exécutif et l’OMB se mettent d’accord sur un texte définitif, une recommandation finale du texte proposé est publiée. Cinq appellations sont possibles : A-> en accord avec le programme du président ; B-> compatible avec le programme du président ; C-> pas d’objection du point de vue du programme du président ; D-> pas compatible avec le programme du président ; E->pas en accord avec le programme du Président.

Les propositions A sont envoyées à la maison blanche pour être ensuite transmises au congrès par le président.  Les propositions B ou C sont envoyées directement au congrès avec l’évaluation par l’OMB de la proposition. Les propositions D ou E sont rendues à l’organisme, qui nepeut transmettre la proposition au congrès.

L’une des choses intéressantes dans le cadre de ce mécanisme est la communication des priorités législatives du président des Etats-Unis aux différents organismes du gouvernement fédéral.

En dehors du processus de l’OMB

Dès l’administration de Dwight David Eisenhower, dans les années 60, à force d’exercer un contrôle trop strict sur la gestion de l’initiative législative du pouvoir exécutif, le processus de l’OMB a commencé à affronter ses premiers « end run » contournements. Certaines agences au sein de l’exécutif, bravant le risque de se faire poursuivi par l’OMB, n’hésitent pas à transmettre leur projet de loi directement au « congressman» le plus réceptif.

D’autres exceptions un peu plus formelles, peuvent aussi être mentionnées. C’est le cas des 44 agences dites « indépendantes », notamment le Conseil national de la sécurité des Transports, qui bénéficient d’un statut juridique qui leur permet de contourner les diverses exigences d’approbation OMB. Les projets de loi initiés par ces organismes sont simultanément transmis au Congrès et au pouvoir exécutif.

La création des « task force ad hoc » dès les administrations de Kennedy et Johnson ont occasionné une opportunité pour l’exécutif de développer des projets de loi en dehors de la procédure de l’Office of Management and Budget. Cette situation n’a fait qu’augmenter la capacité d’initiative législative du pouvoir exécutif.

Dans le cadre de la procédure législative à la française, c’est le premier ministre du gouvernement du la république qui initie le processus, après avis du Conseil d’Etat et passage en conseil des ministres. Des consultations , autre que celles du conseil d’Etat, sont parfois obligatoires. L’avis du Conseil d’Etat doit être essentiellement technique et juridique. En ce sens, il examine l’impact juridique du projet de loi, sa cohérence avec la législation en vigueur et, notamment, sa conformité avec la Constitution de la République. Ce qui permet de comprendre que le Conseil constitutionnel, au cas où le projet de loi, n’est pas conforme à la Constitution, n’hésitera àle censurer purement et simplement.

En France, la terminologie juridique distingue les projets de lois qui émanent de l’exécutif des propositions de lois, œuvre du parlement. Donc, deux catégories d’initiative législative. Contrairement aux américains, les français, depuis la Constitution vivent sous l’égide d’un pouvoir exécutif bicéphale formé d’un premier ministre nommé par le président de la république. En période de cohabitation, cela peut arriver que l’équipe de Matignon et celle de l’Elysée chantent la même Marseillaise mais ne jouent pas sur le même terrain législatif. L’équilibre institutionnel de la Vème République y devient fragile. L’affaire des ordonnances entre Chirac et Mitterrand en est un exemple parmi d’autres.

En vertu de l’article 39 de la Constitution, c’est au premier ministre que revient le monopole de l’initiative législative, au sein du gouvernement. Toutefois, il est concurrencé par le président de la république qui détient l’initiative en matière de révision constitutionnelle.  En plus le président de la république demeure le seul à pouvoir décider de convoquer un référendum, aux termes de l’article 89. Le ministre de la justice, garde des sceaux, joue un rôle essentiel en matière d’initiative constitutionnelle dans la mesure où c’est à lui que revient l’obligation de contresigner tout projet de loi constitutionnel, au terme de l’article 89.

En matière référendaire, sur le fondement de l’article 11 de la Constitution de 1958, se réalise un prolongement du pouvoir d’initiative législative du premier ministre par le président de la république. C’est un prolongement non une concurrence dans le sens que le président de la république ne peut proposer au peuple qu’un texte préalablement discuté et adopté en conseil des ministres.

Initiative non gouvernementale

La chambre des représentants et le Sénat sont les seuls maîtres à bord de l’initiative législative dans le droit constitutionnel des Etats Unis. La séparation des pouvoirs accorde, dès le premier de la Constitution américaine, un monopole législatif aux sénateurs et représentants. Cela n’étonne pas que la grande majorité des textes qui arrivent au Congrès sont des initiatives parlementaires.

L’initiative législative pour toutes les questions financières relèvent du pouvoir de la chambre des représentants. Donc, le Sénat des Etats unis est exclu de l’initiative de toutes mesures fiscales. Selon les dispositions du House Rule XII, article XII, §7c, les projets de loi ayant des implications budgétaires importantes doivent par ailleurs, dans la chambre, être accompagnés d’une note du bureau du budget du congrès prévoyant le coût de la législation.

L’initiative de modifier la constitution des États-Unis est partagée entre la compétence du Sénat et 2/3 des Etats formant l’Union. En ce sens, les Etats peuvent provoquer une convention constitutionnelle pour proposer des amendements à la constitution, sous la proposition de 2/3 d’entre eux. Idem pour le congrès dont les 2/3 de ses membres peuvent proposer des amendements à la Constitution.

Au niveau des Etats fédérés, c’est le même processus établi par la Constitution fédérale traduit dans leur Constitution qui prévaut.

Les assemblées législatives, tant au niveau fédéral qu’au niveau des Etats fédérés, bénéficient du même monopole dans le cadre de l’initiative des lois.

Instrument politique, l’initiative législative parlementaire subit une inflation considérable , en France. Contrairement aux États-Unis où le congrès peut accepter ou refuser une proposition de loi, le seul formalisme nécessaire au dépôt d’une proposition de loi, en France, n’est qu’elle soit signée par au moins le parlementaire qui effectue le dépôt. Les commissions parlementaires aux Etats-Unis peuvent modifier, réécrire, ou même tuer des propositions. Si un projet plait, on l’entérine, sinon, on l’enterre. Les commissions sont présidées par des élus du parti politique majoritaire dans leur chambre. Quand le parti démocrate détient la majorité, par exemple, on sait déjà que les présidents des commissions parlementaires vont leur être dévolues. Ce qui mettra des bâtons dans les roues d’un président issu du parti républicain quand il voudra faire passer une loi. Car, la procédure législative oblige que la loi soit parrainée par un ou plusieurs membres du Congrès faisant partie de la commission ayant techniquement rapport avec le projet. Donc, les présidents des commissions parlementaires, contrairement au processus établi par la constitution de la France, peuvent se trouver dans la situation de parrainer une initiative législative introduite par le parti rival. L’introduction d’une proposition de loi qui ne sied pas avec la ligne politique de son parti est loin d’être un acte de trahison, aux Etats-Unis, lorsque l’on se trouve être président de la commission compétente dans le domaine du projet de la loi initié par le camp d’en face.

Aucune autre instance non gouvernementale, après le parlement, ne bénéficie de l’initiative législative, en France. Néanmoins, il y a un petit bémol dans le cas des collectivités territoriales françaises, aux termes des dispositions L4433 et suivants du code de gestion des collectivités territoriales, qui peuvent faire des propositions au premier ministre du gouvernement de la république en matière législative. Ce dernier n’est pas contraint à y donner suite favorable. Donc, on peut plutôt parler d’une compétence de proposition au lieu d’un vrai pouvoir d’initiative législative.

Il faut mentionner que si aux Etats-Unis, les lois concernant les questions fiscales sont exclusivement de la compétence de la chambre des représentants.L’initiative de ces types de législation est du ressort du premier ministre en accord avec le gouvernement. La loi de finance en France est donc élaborée par le gouvernement puis envoyée au parlement.

Les domaines de la défense, de la diplomatie, étant surtout des prérogatives du pouvoir exécutif, c’est la raison pour laquelle que l’initiative législative parlementaire dans ces domaines s’avère peu existante.

A travers le contrôle de la constitutionnalité des lois qu’ils effectuent, la Cour suprême aux Etats-Unis comme le Conseil constitutionnel en France, jouent un rôle indirect sur l’initiative de la loi. La décision de 1971 sur la liberté d’association en France du Conseil Constitutionnel. Les célèbres arrêts de la cour suprême des Etats-Unis contre le racisme durant le Xième siècle ont pu contraindre les décideurs politiques à prendre des initiatives législatives en vue de faire avancer les choses vers le sens du progrès.

Initiative citoyenne

Les constituants américains n’ont laissé aucune marge de manœuvre populaire, pour tout ce qui se rapporte à l’initiative législative.  Les mots référendum, initiatives populaires, pétitions… caractérisant toute démocratie directe n’étaient pas dans le vocabulaire politique de ces « révolutionnaires » du nouveau Monde.

Au niveau fédéral, les citoyens américains ne peuvent que se réunir en petit comité avec leurs représentants au Congrès pour adresser un problème car n’ayant droit à aucune initiative législative directe. Cependant, au niveau des états fédérés, les américains détiennent la possibilité de suggérer à leurs élus de nouvelles législations. Dans l’Etat de Massachussetts, par exemple, n’importe quel citoyen peut proposer un texte législatif, sur le fondement du « right of free petition ».

En France, le terme référendum n’est pas non plus bienvenu dans le vocabulaire des acteurs de l’administration. Une sorte d’initiative législative citoyenne est néanmoins reconnue aux termes de l’article 11 troisième alinéa de la Constitution de 1958, fruit de la révision constitutionnelle de 2008 pilotée par Edouard Balladur, à travers un « référendum d’initiative populaire » , accorde au président de la république le pouvoir de soumettre certains projets de lois au referendum populaire. Certains analystes ont préféré lire cette démarche comme une sorte de renforcement du présidentialisme instauré par les constituants de 1958 en lieu et place d’une vraie initiative législative populaire. Car, la Constitution de la République octroie au parlementaire français le pouvoir d’adopter, de modifier ou encore de rejeter le texte de loi.

Bibliographie exhaustive

Les règlements intérieurs des assemblées (sénat et assemblées nationale)

L’initiative des lois, les cahiers du ForInCIP n°3, sous la direction de Jean-philippeDesrosier

Guy Carcassonne, la Constitution,

A.Rudalvige, managing the president’s program : Presidential Leadership and legislative Policy Foundation, Princeton, Princeton UniversityPress 2002.

Boutmy, étude de droit constitutionnel, Etats-Unis, France, Angleterre, 1885,

Jose-Booz PAUL

Avocat au Barreau de Port-au-Prince

Master II Contrats publics-Commande publique

Master II Droit privé-Droit comparé

Maitrise Droit public

Prépa renforcée- Institut d’Etudes Judiciaires, Strasbourg

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